Déchets : conditions pour instaurer un monopole de gestion (REP)

62023CJ0254_RES

Affaire C‑254/23

INTERZERO e.a.

et

Surovina e.a.

(demande de décision préjudicielle, introduite par l’Ustavno sodišče Republike Slovenije)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 10 juillet 2025

« Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Articles 49 et 56 TFUE – Protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123/CE – Champ d’application – Monopoles et services d’intérêt économique général – Exigences à évaluer – Article 15 – Déchets – Directive 2008/98/CE – Régimes de responsabilité élargie des producteurs – Articles 8 et 8 bis – Création d’un monopole sur le marché de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Organisation unique sans but lucratif – Article 106, paragraphe 2, TFUE – Notion d’“entreprise” – Modalités de création et de fonctionnement – Modalités transitoires – Obligation d’adhésion incombant aux producteurs soumis à la responsabilité élargie – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’entreprise et droit de propriété – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité »

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Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Restrictions – Réglementation nationale instaurant un monopole de l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général – Notion – Organisation unique exerçant, sans but lucratif, une activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Inclusion – Conditions

(Art. 49, 56 et 106, § 2, TFUE ; protocole no 26 annexé aux traités UE et FUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 3, point 21, 8 et 8 bis)

(voir points 47-50, 53-56, 58-66, 68-70, 72, 73, disp. 1)

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Environnement – Déchets – Directive 2008/98 – Régime de responsabilité élargie des producteurs – Marge d’appréciation des États membres concernant les mesures à prendre – Limites

(Art. 191, § 2, TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2008/98, art. 8, § 3, et 8 bis, et 2018/851, considérants 22 et 26)

(voir points 78, 81-83)

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Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Exigences à évaluer – Champ d’application – Service d’intérêt économique général fourni dans le cadre du régime de responsabilité élargie des producteurs – Inclusion – Dérogations supplémentaires à la libre prestation des services – Services d’intérêt économique général fournis dans un autre État membre relatifs au traitement de déchets – Inclusion – Inapplicabilité de l’article 16 de ladite directive

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 15, § 4, 16 et 17, point 1)

(voir points 95-97)

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Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Restrictions – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Exigences à évaluer – Réglementation nationale instaurant un monopole de l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Révocation ex lege des autorisations existantes – Résiliation ex lege de l’ensemble des contrats conclus par des opérateurs exerçant cette activité jusque-là – Admissibilité – Conditions – Limitation du droit de propriété et de la liberté d’entreprise – Admissibilité

[Art. 49, 56 et 106, § 2, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 et 17 ; directives du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 15, § 2, d), 3, c), et 4, et 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 8 et 8 bis]

(voir points 100-104, 114-117, 121-123, 126, 128, 129, 131-137, 141, 142, 145-148, 153-156, 158, 160, 221, 226, disp. 2)

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Liberté d’établissement – Restrictions – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Exigences à évaluer – Réglementation nationale instaurant un monopole de l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Obligation pour l’organisation disposant d’un droit exclusif d’exercer son activité sans but lucratif – Obligation pour certains producteurs de créer une organisation unique et de détenir une participation dans celle-ci – Obligation pour les détenteurs d’une participation dans cette organisation d’être producteurs sur le marché concerné – Restrictions aux liens de capital ou de parenté – Admissibilité – Limitation de la liberté d’entreprise – Admissibilité

[Art. 49 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; directives du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 15, § 2, b) et c), et 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 8 et 8 bis]

(voir points 163, 165, 170-172, 174, 179, 181, 183, 187, 188, 190, 192, 193)

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Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Restrictions – Réglementation nationale imposant une mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Obligation pour les producteurs concernés de contracter avec une organisation disposant d’un droit exclusif aux fins de l’exercice de cette activité – Admissibilité – Limitation de la liberté d’entreprise – Admissibilité – Condition

(Art. 49 et 56 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; directive 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 8 et 8 bis)

(voir points 197, 198, 200, 201, 204-207, 211-213, 217-220)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie), la Cour, siégeant en grande chambre, se prononce sur certains aspects de l’organisation d’un régime de responsabilité élargie des producteurs au sens de la directive 2008/98 ( 1 ) au regard du droit de l’Union.

La directive 2008/98 institue un cadre légal pour le traitement des déchets dans l’Union européenne, tout en visant à protéger l’environnement et la santé humaine. Ce cadre permet aux États membres de mettre en place des régimes de responsabilité élargie des producteurs, obligeant ces derniers à assumer la responsabilité financière et, le cas échéant, organisationnelle de la gestion de la phase « déchet » du cycle de vie d’un produit ( 2 ).

En 2022, le législateur slovène a établi un nouveau régime de responsabilité élargie des producteurs ( 3 ). Contrairement au régime antérieur, en vertu duquel un producteur pouvait remplir ses obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs soit individuellement soit collectivement, par l’intermédiaire d’une association de producteurs ou d’une société commerciale, le nouveau régime exige que l’activité de mise en œuvre collective de ces obligations soit exercée sans but lucratif par une organisation unique pour chaque catégorie de produits visée par ce régime.

Dans ce contexte, ce nouveau régime prévoit :

la révocation ex lege des autorisations ayant permis aux opérateurs économiques d’exercer l’activité de mise en œuvre collective desdites obligations jusque-là ainsi que la résiliation ex lege de l’ensemble des contrats conclus par ces opérateurs dans l’exercice de cette activité ;

l’obligation, pour les producteurs mettant sur le marché au moins 51 % de la quantité totale d’une même catégorie de produits relevant de la responsabilité élargie, de créer une organisation unique en charge de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie et de détenir une participation dans celle-ci ;

l’obligation, pour les détenteurs d’une participation dans cette organisation, d’être producteurs sur le marché concerné ;

l’obligation, pour les producteurs de produits destinés à un usage domestique, de mettre en œuvre leurs obligations de manière collective, en leur imposant de contracter avec l’organisation unique couvrant leur catégorie de produits.

Plusieurs producteurs soumis au nouveau régime, des opérateurs fournissant des services de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs relevant du régime antérieur ainsi que des opérateurs exerçant l’activité de gestion de déchets ont saisi la juridiction de renvoi, qui a engagé une procédure de contrôle de constitutionnalité du nouveau régime devant la Cour constitutionnelle.

Cette juridiction interroge la Cour, d’une part, sur l’interprétation de la notion d’« entreprise chargée de la gestion de services d’intérêt économique général » au sens de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, ladite juridiction nourrissant des doutes quant à la possibilité que relèvent de cette notion les entités bénéficiant du droit exclusif d’exercer l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs pour une catégorie de produits dans le cadre du nouveau régime.

D’autre part, elle pose la question de la conformité d’une telle situation monopolistique et des mesures imposées dans ce contexte au regard, notamment, des articles 8 et 8 bis de la directive 2008/98, de la directive 2006/123 , de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services consacrées, respectivement, aux articles 49 et 56 TFUE, de la liberté d’entreprise et du droit de propriété garantis par les articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.

Appréciation de la Cour

1. Sur l’existence d’un service d’intérêt économique général

S’agissant de la qualifica