Pollution de l'air : bilan des réductions d'émissions en Europe

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COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.7.2024

COM(2024) 348 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la directive (UE) 2016/2284 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques

1.Introduction

La directive (UE) 2016/2284 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques (ci-après la «directive») est l’un des instruments législatifs qui contribuent à la réalisation des objectifs en matière de pollution atmosphérique à l’horizon 2030 définis dans le plan d’action «zéro pollution» 1 . Y sont fixés, pour chaque État membre de l’UE, des engagements nationaux de réduction des émissions pour la période 2020-2029 et des engagements plus ambitieux pour la période à compter de 2030. La directive cible cinq polluants atmosphériques responsables d’incidences négatives notables sur la santé humaine et l’environnement, à savoir: le dioxyde de soufre (SO2); les oxydes d’azote (NOx); les composés organiques volatils non méthaniques (COVNM); l’ammoniac (NH3); et les particules fines (PM2,5).

La directive est entrée en vigueur le 31 décembre 2016 et a abrogé la directive 2001/81/CE 2 fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques avec effet au 1er juillet 2018. Elle fixe au niveau national des obligations de réduction des émissions de polluants, exprimées en pourcentage des émissions de chaque polluant enregistrées au cours de l’année de référence 2005. Ces obligations sont d’application depuis 2020, les données relatives aux émissions ayant été déclarées pour la première fois en 2022.

Les engagements de la directive en matière de réduction des émissions de 2020 à 2029 correspondent aux engagements de réduction des émissions à partir de 2020 pris par l’UE et ses États membres au titre de la version révisée du protocole de Göteborg 3 à la convention sur la pollution atmosphérique de la CEE-ONU 4 . La directive transpose ces obligations internationales dans le droit de l’Union et fixe des engagements plus ambitieux à compter de 2030.

La directive porte sur les émissions nationales globales. Elle fait partie du cadre juridique de l’Union relatif à la qualité de l'air, au même titre que les directives concernant la qualité de l’air ambiant 5 et la législation de l’Union réglementant la pollution atmosphérique à la source 6 . La mise en œuvre efficace de la législation relative à la qualité de l'air est essentielle à la réalisation des deux objectifs liés à l'air du plan d’action «zéro pollution» à l’horizon 2030, à savoir: i) réduire de plus de 55 % les incidences de la pollution atmosphérique sur la santé (exprimées en nombre de décès prématurés liés à la pollution par les PM2,5) dans l’UE; et ii) réduire de 25 % (par rapport aux niveaux de 2005) la part des écosystèmes dans lesquels la pollution atmosphérique menace la biodiversité.

Les États membres étaient tenus de transposer intégralement la directive (UE) 2016/2284 dans leur législation nationale au plus tard le 1er juillet 2018.

La Commission a donné suite aux huit cas de communication tardive de la transposition de la directive en adressant aux États membres concernés des lettres de mise en demeure, conformément à l’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Depuis lors, les huit dossiers en question ont tous été clôturés.

La Commission a vérifié la conformité des mesures nationales déclarées et a engagé neuf procédures d’infraction au motif que la législation nationale n’était pas conforme aux exigences de la directive. Toutes ces procédures, sauf une 7 , ont été clôturées depuis lors.

En vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive, la Commission est tenue d’informer le Parlement européen et le Conseil des progrès réalisés dans la mise en œuvre.

Un premier rapport de ce type a été présenté en 2020 8 . Le présent deuxième rapport est dressé quatre ans après le précédent, comme l’exige l’article 11 de la directive. Y sont présentés les progrès accomplis à ce jour dans la mise en œuvre de la directive ainsi qu’une évaluation de la contribution de cette dernière à la réalisation des objectifs énoncés à l’article 1er. Plus précisément, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive, la Commission est tenue de présenter un rapport d’avancement concernant:

-les niveaux d’émission indicatifs et les engagements de réduction des émissions visés à l’article 4 et, le cas échéant, les raisons de leur non-respect;

-les niveaux de qualité de l’air ambiant conformément aux lignes directrices relatives à la qualité de l’air publiées par l’Organisation mondiale de la santé;

-les objectifs de l’Union en matière de biodiversité et d’écosystèmes conformément au septième programme d’action pour l’environnement.

Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, la Commission est également tenue:

-de définir les mesures supplémentaires requises au niveau de l’Union et des États membres pour atteindre ces objectifs;

-de présenter un rapport sur le recours aux fonds de l’Union pour soutenir les mesures prises en vue de se conformer aux objectifs de la directive;

-de présenter les résultats de l’examen par la Commission des programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique et de leurs mises à jour conformément à l’article 10, paragraphe 1, troisième alinéa;

-d’évaluer les incidences de la directive sur les plans sanitaire, environnemental et socio-économique.

L’article 11, paragraphe 2, impose en outre à la Commission d’examiner l’opportunité de prendre des mesures supplémentaires, y compris d’éventuelles mesures législatives, lorsque le rapport indique que le non-respect des niveaux d’émission indicatifs et des engagements de réduction des émissions pourrait résulter de l’inefficacité de la législation de l’Union en matière de lutte à la source contre la pollution atmosphérique, y compris de sa mise en œuvre au niveau des États membres.

La quatrième édition du rapport «Perspectives en matière d’air pur», dont la publication est prévue pour la fin de l’année 2024 et qui fait suite aux éditions précédentes 9 , complétera le présent rapport en fournissant des informations sur la trajectoire en matière de conformité. Plus spécifiquement, les perspectives en matière d’air pur de 2024 fourniront une évaluation analytique détaillée de la mesure dans laquelle les États membres et l’Union dans son ensemble sont en voie de respecter les exigences en matière de réduction des émissions définies dans la directive et d’améliorer la qualité de l’air, réduisant ainsi les incidences sur la santé humaine et l’environnement, ainsi que des coûts et des avantages des mesures nécessaires et des incidences attendues.

2.Réalisation passée et réalisation attendue des engagements de réduction des émissions

2.1.Réduction des émissions réalisée jusqu’à présent et contrôles de conformité

La principale obligation des États membres, telle qu’elle est énoncée dans la directive, est de réduire, pour la période 2020-2029 et à compter de 2030, leurs émissions relatives aux polluants atmosphériques que sont le SO2, les NOx, les COVNM, le NH3 et les PM2,5. Les engagements de réduction des États membres sont exprimés en pourcentage des niveaux d’émission enregistrés en 2005. Le graphique 1, dans lequel est présentée l’évolution des émissions relatives à ces polluants au niveau de l’UE, montre qu’au fil du temps, les émissions ont considérablement diminué pour tous les polluants à l’exception de l’ammoniac. Cette présentation masque toutefois les écarts existant entre les États membres, dont l’évolution au fil du temps est détaillée dans les publications de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) 10 .

Graphique 1: Évolution des émissions de NH3, de PM2,5, de COVNM, de NOx et de SO2 au sein l’UE au cours de la période 2005-2021, exprimée en pourcentage des niveaux enregistrés en 2005, par rapport au PIB des États membres de l’UE, exprimé en pourcentage du PIB de 2005 (source: https://www.eea.europa.eu/publications/national-emission-reduction-commitments-directive-2023 )

Sur la base des inventaires des émissions communiqués chaque année par les États membres au titre de la directive, la Commission vérifie le respect des engagements de réduction des émissions. Les données concernant les émissions sont déclarées dans les inventaires avec un décalage de deux ans. Les données figurant dans les derniers inventaires communiqués par les États membres, en février 2024, concernent les émissions de 2022. En 2022, la Commission a donc vérifié, pour la première fois, le respect des engagements de réduction des émissions par les États membres sur la base de l’examen des données relatives aux émissions de 2020.

Comme le montre le tableau 1, dans l’ensemble, le niveau de conformité est relativement satisfaisant pour tous les polluants, à l’exception de l’ammoniac. En 2022, la Commission a constaté 19 cas de non-conformité, répartis parmi 14 États membres 11 . Bien que les cinq polluants soient tous concernés, la plupart des cas de non-conformité concernent l’ammoniac. En conséquence, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à ces 14 États membres 12 .

L’évaluation de la conformité réalisée en 2023 sur la base de l’examen des données de 2021 a montré que la plupart des cas de non-conformité n’avaient pas été résolus et a mis au jour quelques infractions supplémentaires 13 . La Commission y a donné suite en envoyant trois nouvelles lettres de mise en demeure 14 et neuf avis motivés 15 en novembre 2023 16 .

Table